국유지·공유지를 도로나 진입로로 불하받을 수 있을까?

농지·농가주택·농산물 가공공장 진입로를 확보할 때 반드시 알아야 할 국유재산·공유재산 매각과 사용허가 절차

농촌에서 농지를 개발하거나 농가주택, 농산물 가공시설을 준비하다 보면 예상하지 못한 문제를 만나는 경우가 있습니다.

바로 진입로입니다.

내 땅까지 차량이 다니는 길은 있는데 지적도를 확인해보니 그 길 일부가 국유지이거나 군유지일 수 있습니다.

또는 농지와 공장 예정지 사이에 좁은 국유지나 공유지가 끼어 있어 이 토지를 확보하지 않으면 건축허가나 개발행위허가가 어려운 경우도 있습니다.

이때 농민들이 흔히 이렇게 묻습니다.

“국유지를 도로로 불하받을 수 있습니까?”

“군유지를 조금 사서 공장 진입로로 만들 수 있습니까?”

결론부터 말하면 가능성이 있는 경우도 있지만, 국유지나 공유지라고 해서 신청하면 바로 살 수 있는 것은 아닙니다.

가장 먼저 확인해야 할 것은 그 토지가 누구 소유인지보다 어떤 재산으로 관리되고 있는가입니다.

즉 행정재산인지 일반재산인지가 가장 중요합니다.

1. ‘불하’라는 말보다 ‘매각’이라고 이해하는 것이 정확하다

농촌에서는 국가나 지방자치단체 소유의 토지를 개인에게 파는 것을 흔히 불하라고 부릅니다.

하지만 현재 법령에서는 주로 매각 또는 처분이라는 표현을 사용합니다.

따라서 이 글에서 말하는 국유지 불하는 실무적으로는

국유재산 또는 공유재산을 개인이나 법인이 매입하는 것

이라고 이해하면 됩니다.

중요한 것은 국가 또는 지방자치단체가 가진 모든 토지를 자유롭게 팔 수 있는 것은 아니라는 점입니다.

재산의 성격부터 확인해야 합니다.

2. 가장 먼저 확인해야 할 것은 ‘국유지인가, 공유지인가’이다

토지의 소유자가 국가라면 국유재산입니다.

소유자가 홍천군이나 강원특별자치도 같은 지방자치단체라면 공유재산입니다.

국유재산은 기획재정부 총괄 아래 각 중앙관서나 한국자산관리공사 등이 관리하는 경우가 있고, 공유재산은 해당 지방자치단체의 재산관리부서 또는 해당 사업부서에서 관리합니다.

따라서 등기부등본과 토지대장을 확인해 소유자를 먼저 파악해야 합니다.

그 다음에는 반드시 담당부서에

“이 필지가 행정재산입니까, 일반재산입니까?”

라고 물어봐야 합니다.

이 질문이 가장 중요합니다.

3. 행정재산과 일반재산은 무엇이 다를까?

국유지와 공유지는 크게 행정재산과 일반재산으로 나뉩니다.

행정재산은 현재 국가나 지방자치단체가 직접 공공목적으로 사용하고 있는 재산입니다.

도로, 하천, 청사, 공공시설 부지 등이 대표적입니다.

반대로 일반재산은 행정목적으로 직접 사용하지 않는 재산으로, 일정한 요건 아래 대부하거나 매각할 수 있습니다.

국유재산법은 원칙적으로 행정재산의 처분을 금지하고 있습니다.

따라서 현재 실제 도로로 사용되고 있는 국유지나 군유지가 행정재산이라면 개인이

“제가 진입로로 쓰고 싶으니 팔아주세요.”

라고 요청한다고 바로 매각할 수 없습니다.

4. 도로로 쓰이는 땅은 오히려 매각이 더 어려울 수 있다

많이 오해하는 부분입니다.

“도로로 사용할 것이니 공익적 목적이 있으므로 불하받기 쉽지 않을까?”

라고 생각하기 쉽습니다.

그러나 현재 공공도로로 실제 사용되고 있는 토지는 행정재산일 가능성이 높기 때문에 오히려 개인에게 매각하기 어렵습니다.

도로 기능이 유지되어야 한다면 국가나 지방자치단체가 계속 보유할 필요성이 크기 때문입니다.

따라서 핵심은

도로로 쓸 것이냐

보다

현재 공공용 도로로 계속 필요하냐

입니다.

공공용으로 계속 필요한 토지라면 개인 매각 가능성은 낮아집니다.

5. 행정재산을 사려면 먼저 ‘용도폐지’가 가능해야 한다

현재 행정재산인 토지를 개인에게 매각하려면 일반적으로 먼저 공공용도가 없어져야 합니다.

국유재산법은 행정재산이 행정목적으로 더 이상 사용되지 않는 경우 등에 용도폐지를 하도록 규정하고 있습니다.

쉽게 말하면

행정재산 → 용도폐지 → 일반재산 → 매각 검토

의 순서입니다.

다만 개인이 용도폐지를 신청했다고 해서 반드시 받아주는 것은 아닙니다.

관리기관은 앞으로 도로·배수·하천·공공시설로 사용할 가능성이 있는지와 주민 이용에 지장이 없는지를 검토합니다.

현재 주민들이 통행하는 길이라면 용도폐지가 쉽지 않을 수 있습니다.

6. 용도폐지가 됐다고 자동으로 내가 살 수 있는 것도 아니다

이 부분도 중요합니다.

행정재산이 용도폐지되어 일반재산이 됐다고 해서 신청한 사람이 자동으로 매수자가 되는 것은 아닙니다.

국유 일반재산은 원칙적으로 법령에 따른 처분절차를 거치며, 경쟁입찰이 기본입니다.

국유재산법 시행령에서는 경쟁입찰을 원칙으로 하고 일정한 경우에만 제한경쟁·지명경쟁 또는 수의계약을 허용합니다.

공유재산도 마찬가지입니다.

일반재산은 매각할 수 있지만 지방자치단체의 행정목적이나 법령상 처분제한이 있으면 매각할 수 없습니다.

따라서

“제가 먼저 용도폐지를 요청했으니 제가 살 수 있습니다.”

라고 생각하면 안 됩니다.

7. 국유지·공유지 매각은 원칙적으로 경쟁절차다

국가와 지방자치단체 재산은 개인 재산과 다릅니다.

특정인에게 임의로 싸게 팔 수 없습니다.

그래서 원칙적으로 경쟁입찰 방식으로 처분합니다.

국유재산의 일반재산 경쟁입찰에서는 유효한 입찰자 가운데 최고가격 응찰자가 낙찰자가 되는 구조가 기본입니다.

실무에서 국유 일반재산 매각물건이 온비드에 올라오는 이유도 여기에 있습니다.

공유재산 역시 경쟁입찰이 기본이고, 법령에서 정한 특별한 경우에만 수의계약이 가능합니다.

8. 그렇다면 수의계약은 언제 가능할까?

수의계약은 신청자가 원한다고 선택하는 방식이 아닙니다.

법령에서 정한 사유에 해당해야 합니다.

예를 들어 공유재산 시행령은 국가나 다른 지방자치단체가 공공용으로 사용하려는 경우, 일정한 대부조건에 따라 기존 대부자에게 매각하는 경우, 건축법상 최소 분할면적보다 작은 토지로서 인접 토지소유자가 한 명뿐인 경우 등 특정 사례에서 수의계약을 허용하고 있습니다.

국유재산 시행령에도 지방자치단체가 직접 공공용으로 사용하는 경우나 공공기관이 사업용으로 사용하는 경우 등 다양한 수의계약 사유가 규정돼 있습니다.

따라서 개인 농민이 단순히

“제 농장 진입로에 필요합니다.”

라고 요청하는 것만으로 수의계약 사유가 자동으로 성립하는 것은 아닙니다.

9. 좁고 쓸모없는 잔여 국·공유지는 가능성이 달라질 수 있다

실무에서는 폭이 좁거나 면적이 아주 작고, 국가나 지방자치단체가 독립적으로 활용하기 어려운 토지가 있습니다.

예를 들어 내 농지와 다른 토지 사이에 길쭉하게 끼어 있고 사실상 인접 토지소유자 외에는 사용할 사람이 없는 토지입니다.

이런 토지는 법령상 수의계약 요건이나 제한경쟁 대상에 해당할 가능성을 검토할 수 있습니다.

다만

“작은 땅이니까 무조건 나에게 판다.”

는 의미는 아닙니다.

면적, 형태, 인접 토지관계, 장래 행정수요와 법정 수의계약 요건을 모두 확인해야 합니다.

10. 감정평가 가격보다 싸게 불하받을 수 있을까?

국유지나 공유지를 매입한다고 해서 개인 간 거래처럼 흥정해서 가격을 정하지는 않습니다.

국유재산 수의계약의 경우에도 시행령은 처분가격을 예정가격 이상으로 하도록 규정하고 있습니다.

실제 예정가격은 관련 법령에 따라 감정평가 등을 거쳐 산정될 수 있습니다.

따라서

“국유지니까 시세보다 아주 싸게 살 수 있다.”

라고 기대하는 것은 적절하지 않습니다.

오히려 감정평가 결과 주변 실거래가격과 비슷하거나 예상보다 높게 나오는 경우도 있습니다.

11. 진입로 목적이라면 ‘매입’만 생각할 필요는 없다

농가주택이나 농산물 가공시설의 진입로가 필요하다고 해서 반드시 국유지나 공유지를 소유해야 하는 것은 아닙니다.

상황에 따라 사용허가나 대부를 검토할 수 있습니다.

행정재산은 본래 용도나 목적을 방해하지 않는 범위에서 사용허가가 가능한 경우가 있습니다. 국유재산법도 공용·공공용 행정재산은 본래 목적에 장애가 되지 않는 범위에서 사용허가할 수 있도록 규정합니다.

일반재산은 대부방식을 검토할 수도 있습니다.

따라서 실무에서는

매입이 가능한지 → 불가능하면 사용허가가 가능한지 → 대부가 가능한지

를 함께 물어보는 것이 좋습니다.

12. 건축허가에서는 토지를 소유하는 것보다 ‘도로권리를 확보했는가’가 중요할 수 있다

농가주택이나 가공공장을 짓는 목적이라면 국유지를 매입하는 것 자체가 최종 목적이 아닙니다.

진짜 목적은 적법한 진입로를 확보해 건축허가와 개발행위허가를 받는 것입니다.

따라서

국유지를 꼭 사야 하는지

보다

해당 토지를 적법하게 도로로 사용할 권리를 확보하면 되는지

를 먼저 확인해야 합니다.

경우에 따라 매입보다 사용허가나 다른 도로 확보방안이 훨씬 빠르고 비용도 적을 수 있습니다.

13. ‘기부채납하면 도로 사용권을 자동으로 받는다’는 표현은 조심해야 한다

원문에는 신청자가 토지를 기부채납하고 도로로 지정한 뒤 사용권을 갖는 방식이 언급돼 있었습니다.

하지만 일반적인 공식처럼 설명하면 안 됩니다.

기부채납은 개인 재산을 국가나 지방자치단체에 무상으로 이전하는 행위입니다.

국유재산법은 일정한 행정재산을 기부채납하면서 기부자에게 무상사용허가를 해주는 조건을 둘 수 있도록 하고 있습니다.

하지만 이것은 법령상 요건과 관리기관의 승인을 전제로 합니다.

공유재산 운영기준 역시 일반재산으로 기부채납한 경우에는 무상사용허가를 할 수 없고, 행정재산으로 직접 또는 장래 사용할 재산에 한해 관련 요건 아래 무상사용허가를 검토하도록 하고 있습니다.

따라서

“땅을 기부하면 도로 사용권을 보장받는다.”

라고 생각해서는 안 됩니다.

14. 농산물 가공공장을 지으려 한다고 국·공유지 우선매각권이 생기는 것은 아니다

원문에는 농업용지를 산업용으로 전용해 농산물 가공공장을 만들 경우 중소기업 관련 법률에 따라 국유지 불하를 요청할 수 있다는 취지의 표현이 있었습니다.

이 부분은 일반화해서 사용하면 안 됩니다.

농산물 가공공장 설립 자체가 국유지나 공유지에 대한 일반적인 우선매수권이나 수의계약권을 만들어주는 것은 아닙니다.

특정 산업단지나 개별 특별법 사업에서는 별도의 특례가 있을 수 있지만, 일반적인 농산물 가공시설의 경우에는 국유재산법·공유재산법의 처분기준을 따로 충족해야 합니다.

따라서

“농업가공공장을 지을 것이니 국유지를 불하받을 수 있다.”

는 식의 접근은 피해야 합니다.

15. 농산물 가공공장이라면 먼저 ‘공장 허가 가능성’을 확인해야 한다

진입로 국유지를 사는 문제부터 해결했는데 정작 해당 농지에 가공공장을 지을 수 없다면 의미가 없습니다.

따라서 순서는 다음과 같이 잡는 것이 좋습니다.

먼저 토지이용계획을 확인합니다.

그다음 농지전용 가능 여부와 해당 용도지역에서 가공시설을 지을 수 있는지를 확인합니다.

이후 개발행위허가와 건축허가에 필요한 법적 도로요건을 검토합니다.

그 과정에서 국유지나 공유지가 꼭 필요하다고 판단되면 그때 해당 토지의 매각·대부·사용허가 가능성을 검토하는 것이 좋습니다.

즉

국유지 불하 → 공장 검토

가 아니라

공장 가능성 검토 → 필요한 도로권리 확인 → 국·공유재산 처리방식 결정

의 순서가 더 안전합니다.

16. 실제 절차는 이렇게 시작하는 것이 좋다

국유지나 공유지가 진입로에 포함되어 있다면 먼저 등기부와 토지대장, 지적도를 준비합니다.

그다음 담당기관에 해당 필지의 재산구분을 확인합니다.

국유지라면 관리청이 누구인지 확인하고, 일반재산을 한국자산관리공사가 관리하는 경우에는 캠코에 문의할 수 있습니다.

공유지라면 군청이나 시청의 공유재산 담당부서 또는 실제 재산을 관리하는 사업부서에 문의합니다.

그리고 다음 내용을 구체적으로 물어보는 것이 좋습니다.

① 행정재산인지 일반재산인지, ② 현재 공공용도로 사용 중인지, ③ 용도폐지 가능성이 있는지, ④ 매각 가능한 재산인지, ⑤ 경쟁입찰인지 수의계약 가능성이 있는지, ⑥ 매각이 불가능하다면 사용허가나 대부가 가능한지를 확인합니다.

17. 군청이나 캠코에 이렇게 문의하면 답을 듣기 쉽다

단순히

“이 땅 불하받을 수 있습니까?”

라고 묻는 것보다 구체적으로 질문하는 편이 좋습니다.

예를 들어 이렇게 문의할 수 있습니다.

“제 농지와 연결된 ○○리 ○○번지 국유지 일부가 농산물 가공시설 진입로에 필요합니다. 이 필지가 현재 행정재산인지 일반재산인지, 관리청은 어디인지, 현재 공공용도가 있는지 확인하고 싶습니다. 매각이 가능한 재산이라면 경쟁입찰 또는 수의계약 대상인지, 매각이 어렵다면 도로사용을 위한 사용허가나 대부가 가능한지 사전검토를 요청합니다.”

이렇게 문의하면 담당자 역시 검토할 사항을 정확히 파악할 수 있습니다.

18. 현황도로에 국유지·군유지가 섞여 있다면 어떻게 볼까?

농촌에서는 하나의 길에 사유지와 국유지, 군유지가 섞여 있는 경우가 많습니다.

이 경우 전체 길을 한꺼번에 보지 말고 필지별로 나누어봐야 합니다.

어떤 구간은 건축법상 도로일 수 있고, 어떤 구간은 구거일 수 있으며, 어떤 구간은 단순 사유지 통행로일 수도 있습니다.

또 국유지라고 해도 행정재산인지 일반재산인지 다릅니다.

따라서 먼저 지적도에 도로 경로를 표시하고 각 필지의 소유자와 지목, 재산성격을 표로 정리하는 것이 좋습니다.

그 다음 사유지는 사용승낙·매입 등을 검토하고 국·공유지는 해당 관리기관과 협의합니다.

19. 홍천에서 농가주택이나 가공공장을 준비한다면 도로 문제를 먼저 봐야 한다

홍천처럼 농촌지역에서는 현황도로가 있지만 법적으로 건축법상 도로가 아닌 경우가 적지 않습니다.

농가에서는 차량이 잘 다니기 때문에 도로라고 생각하지만 건축허가 과정에서는 전혀 다른 판단을 받을 수 있습니다.

홍천군에서는 실제 현황도로를 건축법상 도로로 지정할 수 있는 제도와 조례가 운영되고 있기 때문에 먼저 해당 길이 이미 지정도로인지, 새로 도로지정을 받을 수 있는지를 확인할 필요가 있습니다.

제가 블로그에서 앞서 정리한 **「홍천군에서 현황도로만 있는 농지에 농가주택을 지을 수 있을까?」**에서도 핵심은 현황도로가 있다는 사실보다 건축법상 도로로 인정받을 수 있는가라고 설명했습니다.

따라서 국유지를 사는 것이 유일한 해법이라고 미리 결론 내리지 않는 것이 좋습니다.

20. 가장 많이 하는 오해 다섯 가지

첫 번째 오해는 국유지면 신청하면 살 수 있다는 것입니다.

행정재산이면 원칙적으로 처분할 수 없고, 일반재산이어야 매각 검토가 가능합니다.

두 번째는 도로로 사용할 것이니 공익목적이라 수의계약을 받을 수 있다는 것입니다.

개인의 공장이나 농장 진입로라는 사정만으로 수의계약 요건이 자동으로 만들어지는 것은 아닙니다.

세 번째는 용도폐지를 신청한 사람이 우선 매수한다는 것입니다.

용도폐지와 매각은 별개의 절차입니다.

네 번째는 기부채납하면 내가 계속 사용할 수 있다는 것입니다.

무상사용은 법령상 별도의 요건과 허가가 필요합니다.

다섯 번째는 농산물 가공공장을 만든다는 이유로 국유지를 우선 불하받을 수 있다는 것입니다.

특별법상 특례가 없는 일반적인 경우에는 국유재산·공유재산 처분기준을 따로 충족해야 합니다.

21. 국·공유지를 확보하기 전에 반드시 확인할 체크리스트

확인항목	확인할 내용
소유자	국가·도·군 가운데 누구 소유인가?
관리기관	실제 재산관리청은 어디인가?
재산구분	행정재산인가 일반재산인가?
현재 용도	도로·구거·하천 등 공공용으로 사용 중인가?
용도폐지	더 이상 공공용으로 필요하지 않은가?
매각 가능성	법령상 처분 가능한 일반재산인가?
매각방식	경쟁입찰인지 수의계약 요건이 있는가?
사용허가	매각이 안 되면 행정재산 사용허가가 가능한가?
대부	일반재산 대부가 가능한가?
건축도로	매입하지 않고도 건축법상 도로권리 확보가 가능한가?
진입폭	개발행위·건축허가에 필요한 도로폭을 충족하는가?
공장 가능성	토지 자체에서 농산물 가공시설 건축이 가능한가?

이 내용을 먼저 확인한 뒤 토지를 매입하거나 공사를 시작하는 것이 안전합니다.

22. 가장 현실적인 접근 순서

제가 농지 옆 국·공유지를 이용해 가공공장 진입로를 만들려고 한다면 다음 순서로 접근하겠습니다.

1단계. 지적도와 등기부를 통해 도로 예정구간의 모든 필지를 확인합니다.

2단계. 국유지·공유지의 관리청과 재산구분을 확인합니다.

3단계. 농지전용·개발행위·가공시설 건축 가능성을 군청과 먼저 검토합니다.

4단계. 건축법상 도로로 인정받기 위해 국·공유지 소유권이 반드시 필요한지 확인합니다.

5단계. 소유권이 필요하다면 용도폐지·매각 가능성을 문의합니다.

6단계. 매각이 어렵다면 사용허가 또는 대부 가능성을 검토합니다.

7단계. 수의계약 가능 여부는 담당기관에 관련 법조항을 기준으로 확인합니다.

8단계. 매각이 결정된 뒤에야 감정가격과 실제 사업비를 계산합니다.

이 순서를 지키면 불필요하게 토지매입부터 추진하는 실수를 줄일 수 있습니다.

결론 — 국유지·공유지 ‘불하’의 핵심은 도로가 아니라 재산의 성격이다

농촌에서 국유지나 군유지가 농장 진입로를 가로막고 있으면 가장 먼저

“이 땅을 살 수 있을까?”

라는 생각이 듭니다.

하지만 법적인 순서는 조금 다릅니다.

가장 먼저 물어야 할 질문은 이것입니다.

“이 땅은 행정재산인가, 일반재산인가?”

현재 도로나 하천 등 공공용으로 사용되는 행정재산이라면 원칙적으로 개인에게 매각할 수 없습니다.

공공용도가 사라져 용도폐지되고 일반재산이 됐다면 그때 매각을 검토할 수 있습니다.

그러나 일반재산이 됐다고 신청자가 바로 살 수 있는 것도 아닙니다.

경쟁입찰이 원칙이고, 수의계약은 법령에서 정한 특별한 사유가 있어야 합니다.

따라서 농가주택이나 농산물 가공공장의 진입로를 확보하려 한다면 단순히

국유지 불하

라는 한 가지 방법만 보지 않는 것이 좋습니다.

경우에 따라서는 매입보다 사용허가나 대부, 건축법상 도로지정, 기존 현황도로 인정이 더 현실적인 방법이 될 수 있습니다.

특히 농촌에서 토지를 개발할 때 가장 중요한 것은 소유권을 많이 확보하는 것이 아닙니다.

내가 하려는 사업에 필요한 권리를 법적으로 안정적으로 확보하는 것입니다.

그래서 국유지나 공유지가 끼어 있는 진입로를 만났다면 포크레인을 먼저 부르거나 토지매입을 먼저 추진하지 말고,

재산구분 확인 → 관리청 확인 → 도로 필요성 확인 → 건축·개발 가능성 검토 → 매각·사용허가·대부 가운데 가장 적절한 방법 선택

순서로 접근하는 것이 가장 안전합니다.

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함께 보면 좋은 글

이번 글이 국유지·공유지를 이용해 농지나 가공공장의 진입로를 확보하는 방법을 다뤘다면, 제 블로그의 **「홍천군에서 현황도로만 있는 농지에 농가주택을 지을 수 있을까?」**를 함께 읽어보시기 바랍니다. 현황도로가 건축법상 도로로 인정될 수 있는지, 홍천군 건축조례의 사실상 도로 지정과 도로폭 완화규정까지 구체적으로 정리한 글입니다.

또한 **「홍천군 임도를 일반도로로 바꿀 수 있을까? — 임도·현황도로·건축법상 도로·농어촌도로의 차이」**도 함께 보면 좋습니다. 농촌에서는 ‘차가 다니는 길’이 모두 같은 법적 도로가 아니기 때문에 국유지·공유지 문제와 함께 보면 도로의 법적 성격을 이해하기 쉽습니다.

농산물 가공공장을 계획하고 있다면 최근 작성한 **「농지 성토·절토는 어디까지 가능할까? 농지를 농산물 가공공장으로 바꾸는 합법적인 절차」**와 함께 연결해 두는 것도 좋습니다. 이번 글은 ‘진입로와 국·공유재산’, 그 글은 ‘농지전용·개발행위·가공시설 인허가’로 검색의도가 달라 서로 내부링크하기 좋습니다.

앞으로 관련 글을 이어간다면 **「국유지 용도폐지는 어떻게 신청할까?」, 「농장 진입로에 국유지 구거가 끼어 있으면 어떻게 할까?」, 「군유지 수의계약 매각은 언제 가능할까?」, 「농산물 가공공장 진입도로 폭은 몇 m가 필요할까?」**처럼 주제를 나누면 ‘농지·도로·인허가’ 전문 콘텐츠 묶음으로 발전시키기 좋습니다.

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참고자료

국가법령정보센터 「국유재산법」 및 「국유재산법 시행령」.

국가법령정보센터 「공유재산 및 물품 관리법」 및 시행령.

행정안전부 「지방자치단체 공유재산 운영기준」.

한국자산관리공사 국유재산 관리·매각 관련 안내.

※ 이 글은 2026년 9월 현재 시행 중인 국유재산·공유재산 관련 법령을 기준으로 일반적인 절차를 설명한 정보성 콘텐츠입니다. 같은 국유지나 군유지라도 현재 이용상태, 관리청, 행정재산·일반재산 구분, 장래 공공계획, 면적과 인접토지 관계에 따라 매각·대부·사용허가 가능 여부가 달라질 수 있습니다. 실제 신청 전에는 해당 필지의 지번을 가지고 관리청과 관할 군청에 개별 확인하는 것이 필요합니다.